党内法规的制度定位

内容摘要：因为具备明确的本质内涵与外延，党内法规范畴得以证成。党内法规建设是无产阶级政党本性的要求。党在法治建设中居于核心地位，党内法规占据法治建设的中心位置。按照其政党来源与法治来源，党内法规建设统一归结为社会主义制度的内在要求。建设完备的党内法规，才能促进社会主义政权的自我完善。在法治建设的视野内，党内法规建设是中国实现整体化法治的中心题域。中国共产党的党内法规建设是全局性的大事。为促进其良性展开，应该确立几个方面的观念：确立党内法规建设的中心性质；充分而自觉地表达社会主义制度的规则要求；必须尽快促进党内法规体系化；在具备条件后建立专门党内司规机构；建构党内法治与国家法治的联通机制。

关键词：党内法规 政党本性 法治中心 制度位置

引言

中国共产党一直有党内法规建设的传统。十八大以来，党内法规建设进入加速轨道。2013年，中央发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》，统筹安排党内法规制定工作，为党内法规建设制定明确的时间表和路线图。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国的决定》（下称《决定》），把“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中，使党内法规建设成为法治建设的重要组成部分。作为这一战略选择的具体表现，十八届中央委员会制定了以《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党监督条例》、《关于党内政治生活的若干准则》和《中国共产党工作机关条例（试行）》为代表的一系列党内法规。

持续不断地制定党内法规的事实，表明党内法规的地位在逐渐上升，党内法规建设越来越成为不可忽视的常态规则现象。党内法规大幅度增多，意味着中国共产党产生了越来越大的规则化需求，也表明法治建设要求国家全面规则化。在一定程度上，党内法规建设已经关系到党的存续空间，即关系到党的行动正确性与执政合法性。由此视角观之，党内法规建设已经不再是规则建设的小视角问题，而是事关全局得失的重大课题，必然成为支撑中国法治建设的马克思主义法学 〔1 〕所关注的重要课题。

只有全党切实重视党内法规建设，严格遵从党规要求，才能把党内法规落到实处。一个时期以来，党内并未高度重视法规建设，以至于出现诸多腐败现象，给党和国家造成重大损失。由此提出问题，党内法规是否重要，党内法规建设能否实现，可否长久？诸多问题要求解析，共同指向党内法规建设是否具有历史必然性。具备深厚必然性的事物，才能真正发展起来并趋于优化。只有检视出其得以发展的深厚必然性，才能保障党内法规与时俱进的发展前景。

这需要在厘定党内法规范畴的基础上，探究加强党内法规建设是否是共产党建设的内在要求。与法治建设背景内在关联，检视党内法规的必然性，本身也意味着确定其在法治体系中的位置。两个论述方向，集中归结为解析党内法规建设是否发自制度本性，即是否为社会主义制度运转过程中产生的必然要求。

一、党内法规及其证成

党内法规建设明显加速使党内法规作为一个重要范畴深度进入学界视野。在逻辑起点上，厘清其范畴所指是展开研究的前提工作。应该先厘定党内法规的具体内涵及其外延，为相关研究找到切实的可操作点。

马克思主义经典作家不乏对党内法规的重要论述，这些论述构成了党内法规的理论渊源。马克思将无产阶级政党的党章和决议称为“最高的判决”。〔2 〕恩格斯则直接将“法律”一词描述第一国际的共同章程：“这个法律是整个欧洲工人创立的，是7年来在他们的各次年度代表大会上制定并为所有的人承认的。” 〔3 〕从经典作家的相关论述中，可以认定对于共產党组织来说，必定会有其对党内规则建设的内在需要。也就是说，党内法规是应运而生的必然事物。

延续国际共产主义运动中产生的法规要求，中国共产党自诞生起就制定了诸多党内法规。“从党的一大颁布第一个具有党章性质的纲领性文件开始，党内法规建设已经成为党的建设的重要组成部分，是体现党的意志和党员意志的规范形式，为保障党在各个历史时期目标的实现做出了巨大贡献。在新时期新阶段，党内法规又成为依法治国和依法执政的重要组成部分，是推动党的执政方式民主化、科学化和规范化的基本方式，也是塑造党的权威的新形式。” 〔4 〕

在1938年党的六届六中全会上，毛泽东同志首次提出了“党内法规”的概念，指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。” 〔5 〕可见，党内法规建设以统一党内机关行动作为基本功能之一，其主要指向是调整党员关系和党员行为。相对于抽象的原则性纪律，党内法规更加细节化，因而起到的作用也更大，甚至影响国法实施。1978年12月，邓小平同志明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。”“没有党规党法，国法就很难保障。” 〔6 〕由此可看出，党规党法其基本功能在于规范党内行为，而党内法规的出现，是党的建设的重要组成部分。

党的十八大以来，党内法规建设进入加速轨道。习近平总书记代表中央定位党内法规，他指出：“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。” 〔7 〕“要健全完善制度，以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，健全党内法规体系，扎紧党纪党规的笼子。” 〔8 〕习近平同志如此重视党内法规，以至于在担任总书记之后第一篇文章就是《认真学习党章严格遵守党章》，深刻阐述党章根本大法的重要地位和作用。他指出：“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。” 〔9 〕

在历史渊源和理论渊源之外，党内法规建设有其机关载体。1938年9月26日，中共中央政治局成立中央规则起草委员会，在党的历史上首次成立了负责党内法规事务的机构。1991年4月，为加强党内法规建设，中央批准成立中共中央办公厅法规室（中办法规室），承担中央制定党内法规和中央领导国家立法的具体服务工作。由此，党内法规有了专门的制定机关。

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