公民参与司法的实现路径分析

[摘要]公民参与司法包括两个层次，狭义的指公民参与审判活动，广义的除参与审判活动之外还包括参与侦查阶段、起诉环节和刑罚执行。狭义上的公民司法参与从国内外的发展历程看，主要有陪审制和参审制两种途径。适用陪审制的主要是英国、美国等英美法系国家，而适用参审制的则是以德国及法国为代表的大陆法系国家。这两种司法参与途径，在各国的适用过程中不断得到改革与完善，与现代社会发展愈加契合。我国现阶段采用的人民陪审制度从本质上来说属于参审制，参审制也更适合我国的国情，它与我国政治、法律、文化传统以及现有的法律制度相适应。人民陪审员制度在我国的使用过程中也出现许多问题，有些已经得到改革完善，也有些亟待解决。对于人民陪审员制度在我国的适用，还应从明确适用范围、人员选任等多方面加以健全。

[关键词]公民参与司法；陪审制；参审制

[中图分类号]D90[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2017）07-0070-06

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，对于各项国家事务享有管理权。公民的参与权是我国宪法明确规定的公民基本权利，要建设民主社会，在纷繁复杂的各项国家事务当中强调公民参与是其中必不可少的重要环节。司法作为其中的重要组成部分，作为维护公民基本权益的最后一道防线，是公民行使参与权的重要场所。随着民主法治进程的推进和公民参与意识的提高以及司法改革的不断推进，民众对增强司法民主、司法公正愈加期盼，公民参与司法已经成为人们关注的热点话题。在这一背景下，进一步完善公民参与司法制度成为亟待解决的问题。陪审制度是指国家审判机关吸收非法律职业者参加法庭审判， 与职业法官共同行使审判权的司法民主制度[1]。从整个陪审制度的发展历程上看，主要分为两种形式：一种是以英国和美国为代表的“分工式陪审制度”，即普通法系的陪审团模式；一种是以法国和德国为代表的“无分工式陪审制度”，即大陆法系的参审模式[2]。在我国，随着司法改革的不断深化，人民陪审员制度、人民监督员制度的改革作为其中一项重要的改革举措使得公民参与司法得到广泛关注。无论是陪审制还是参审制都各有其利弊，制度的选择必须考虑到多重因素的影响，本文试图通过对两种制度进行一定程度的分析，选择一条适合我国国情的制度，并就如何对其进行完善发展提出建议。

一、公民参与司法及其存在的问题

（一）公民参与司法的内涵

早在新民主主义革命时期群众路线就成为司法工作的重要原则，陕甘宁边区政府时期的 “马锡五审判方式”，正是体现“从群众中来，到群众中去”的工作方法[3]。这一审判方式主要是采用“就地审判”“巡回审判”“公审制”三种方式，这种坚持群众路线的审判方式极大程度上体现出司法的民主性，不但在当时得到了大力的推广，而且对现今司法改革具有极大的借鉴意义。这也应该是我国“公民参与司法”最初的表现形式。很长时间以来我国并没有“公民参与司法”这一概念，采取的是“依靠群众”这一传统说法。在我国的《刑事诉讼法》中也强调进行刑事诉讼，必须依靠群众这一法律条文中采用的也是“依靠群众”的说法。司法中“依靠群众”与“公民参与”在精神实质上具有一致性[3]，“公民参与司法”很大程度上是由“依靠群众”发展而来的，但两者也存在区别。一方面“依靠群众”这一说法有着一定的政治色彩，“群众”一词在我国有着较为特殊的含义，作为与“党员”“群众”“干部”相对应的概念，很大程度上体现出由于历史原因形成的政治色彩。“依靠群众”作为党在长期革命和建设实践中提出的政治口号运用于司法之中，使得我国在很长一段时期内呈现出“政治司法”的特征。另一方面“群众”一词作为与“人民”具有同等意义的政治概念，范围较为狭窄，不能将参与司法的公众全部包含，因此，使用“公民参与司法”这一概念更为恰当。

历来就有非常多的学者对公民参与的概念做出了定义，就政治学学科而言，各位学者、研究者研究方式、看问题的角度因人而异，由此就造成了对于这一概念的诸多不同的界定。综合各类学说来看，不管对公民参与的概念的界定有何区别，始终都将影响公权力机关的活动作为其核心内容。有关公民参与的外延，有学者认为公民参与指的是“公民以影响政府人員的选择以及他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动”[4]。即只是将合法的参与方式称作为公民参与。而许多学者主张公民参与包括影响政府组织的所有活动，而不考虑这些活动根据政治系统的既定规则是否合法[5]。随着现代民主政治的发展，公民参与行政、司法等公共事务活动都被归于合法的体制内的非暴力活动，且得到了民众的广泛认可。

在公民的司法参与中，旁听案件是较为常见的一种方式，具有一定的积极价值。但这种程度的参与并不能认定真正意义上的公民司法参与，只有在这些普通公众或者公民团体的参与活动对案件的审理裁判等产生实质意义上的影响，才能被认定为公民参与司法意义上的参与。

对于司法活动的解释，学界一般认为是指国家司法机关依据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动。

综上所述，公民参与司法的含义可以概括为：普通公民通过合法的方式，以特定法律实践的相关者的身份参与到案件的审判、监督以及相关的调节过程之中，从而使该法律事件得到相对公正的处理的活动[6]。

（二）公民参与司法的方式

对于公民参与司法的方式，在世界范围内大多数国家都通过法律进行了规定，各国对于公民参与司法方式的规定大有不同。总结起来，大致分为以下三种类型。

1.平民法官制度。这一制度采用的方式较为直接，即让一般普通公众作为法官参加司法审判活动，并且在审判活动中这些参与的公众占据十分重要的地位。英国是采用这一制度的国家代表，主要经历三个程序，经过顾问委员会推举后，经大法官同意再由国王任命，作为英国基层法院的业余法官（也被称为治安法官）以兼职的方式参与基层法院的司法活动。这一制度被称之为“治安法官制度”。

2.陪审制（分工式陪审制度）。陪审制是指由当事人选择的公民组成的陪审团对审理的案件进行事实上的评判，而法官则负责对法律进行适用并做出最终裁判。在这一制度下，公众与职业法官是分工合作的，公众享有独立的事实认定权利，而法官则享有独立的法律适用权，两者之间是相互独立的。陪审制度的起源可以追溯到公元前六世纪，古雅典著名的政治家梭伦实行一系列改革，其中一项措施是设立了被称为“赫里埃”的公民陪审法院[7]。这可以称之为陪审制的雏形，在雅典民主空前繁荣的时期，这一制度使人们迫切希望参与到国家事务当中去的心情得到了满足。

3. 参审制（无分工式陪审制度）。参审制是指由在普通公民中选拔出来的参审员或者成为业余法官与职业法官一起组成单独的审判法庭，对整个案件进行分析审理，其中案件事实的判定以及法律的适用都是由这一独立的审判法庭进行的。最终做出裁判。学界通说，瑞典为参审制的起源地，从3世纪至今，虽经历过衰败时期，但也一直延续至今。在瑞典的历史上，为进行裁判而设置集会，这也是现代法律中所称的“参审”的最初雏形。到现代，瑞典在实践中运用参审制的案件十分有限，只限于刑事案件以及涉及出版自由的民事案件。

（三）公民参与司法存在的问题

我国正处于社会转型的重要时期，不管是在经济、文化或是司法制度方面，政策的变动都较大，那么在司法制度、程序的制定上，多是一些偶然性较强的问题。就从吸收民意这一点来讲，虽然相关的规则在最高人民法院的司法解释的立项中得到了体现，但是由于体制上的不健全导致相应的公民的意见不能得到积极地回应。这就会使得公民丧失参与的信心，挫伤他们的积极性，更会让公众认为此类相关规则的制定只不过是最高人民法院的一次“作秀”。从司法层面来说，尽管公开审判制度、人民监督员制度、人民陪审员制度已经实行很长时间，但其都处于急需修改完善的情况。从实践层面来看，一方面公民参与司法缺乏规范指引，公民参与的无序化和非理性化使得司法的独立性丧失。现如今信息网络服务的飞速发展，特别是自媒体时代的来临，网民们不需付出任何代价即可分享、随意评论一些社会事件。再加上网络媒介属于较为宽松的公共空间，信息壁垒相对脆弱，言论的管理较为艰难，由此更容易导致网民滥用自己的权利。司法实践中的许多案例，如药家鑫、马加爵等案，正是因为网络传媒的存在，甚至出现许多言辞激烈的评论。另一方面公民在体制外的参与难以对司法决断产生实质性的影响。在我国刑事诉讼案件的审判过程中，对于被告人的量刑是由法官在办公室或者会议室进行的，正因为量刑上的非公开性、秘密性，使得無论是控方、辩方还是普通公众都无法参与其中，更不用说对量刑结论形成积极的影响。这种体制上的不健全就等于变相地“拒绝”公民参与。在我国的司法活动中，除刑事案件外，司法活动由公权力机关主导，公民参与大都沦为一纸空谈。虽然对公民参与有所规定，但实践中很少出现让公民实质参与的情形。因此，在我国公民参与司法影响有限。无法使公民参与在司法活动中得到足够体现。

二、公民参与司法的域外经验

（一）英美陪审制及其经验

1.英国。在1086年英王威廉一世的“末日裁判书”中，便有对陪审制度的详细记载[8]。是为更好地进行土地管理，从而在法兰西“见证人制度”的基础上结合英吉利国情建立的“陪审制”。12世纪初，亨利二世迫于压力进行司法改革，于1164年颁布实施《克拉灵顿法》，这一法令主要是为了解决土地权纠纷。在这一时期，土地所有权的争夺是十分激烈的，如何对此进行认定当时有两种依据，一是按照宗教条件进行认定，二是按照世俗条件进行认定，而这一法令规定土地纠纷案件及重大刑事案件可适用陪审员。之后的1166 年，亨利二世明确确定了“陪审团”这一概念。诏令中规定：在重大刑事案件中向法庭进行控告、向法庭申请批准逮捕犯罪嫌疑人，都由12名陪审员进行。由于承担的主要职责是向法庭提起控告、起诉犯罪嫌疑人，被称为“起诉陪审团”。1174年颁布的《北汉普顿诏令》中陪审团提出并指控的有些罪名被加入新的法令当中。这就意味着12名陪审员既是起诉者又是审判者，由此发生职权的混同。1275年，爱德华一世颁布《韦斯特明斯特诏令》，其中将刑事诉讼的起诉主体明确规定为陪审团。之后，爱德华三世又在1352年对之前陪审团的职权进行限制，原先的陪审团只承担起诉的职责。自此后，陪审团的职权就分为起诉与实体审理两部分，即将陪审团分离为起诉陪审团（大陪审团）与审判陪审团（小陪审团）。

1933年英国统治当局颁布法令严格限制大陪审团的职权，直到1948年，英格兰和威尔士的大陪审团被治安法院取代，负责对刑事案件进行审查起诉。小陪审团在适用的同时其作用已日渐减少，陪审团在英国日渐衰落。

2.美国。13世纪，英国在北美进行殖民主义扩张，陪审制度传入北美大陆。该制度进入美国后便在诉讼中广泛采用，美国宪法也对其做出了明确的规定；刑事案件用陪审团进行审理成为被告人的权利，诉讼标的超过20美元的民事案件的当事人也可申请陪审团审理。由此可见，陪审已经作为一项宪法性权利。

与英国相比，陪审制度在美国的适用范围更加广泛。在刑事案件的适用上，美国宪法规定，除弹劾案件以外的刑事案件都应实行陪审审理。在民事案件的适用上，上文已经提及，只需诉讼标的超过20美元，即有权要求进行陪审审理。当然，陪审审理作为一项诉讼权利，民事案件当事人可以不申请进行陪审审理而申请职业法官进行合议审理或者独任审理。目前，在审理刑事案件时，美国联邦地区的法院由3名职业法官组成合议庭与陪审团一起审理，大部分的州法院由1名职业法官与陪审团一起审理。对于小陪审团，多数为12人组成，也有少数州由6人组成。对于陪审员的选任，美国有非常严格的法律规定。此外，陪审团审理的案件裁决必须一致通过并向法官公开宣告。如无法做出一致意见，应由职业法官解散陪审团，另组陪审团重新审理。但少数州不需一致同意，且裁决做出后不受法官影响。由此可见，美国对于英国的陪审制度既有继承又能够在继承中有自身的发展与变革，在当代社会，可以说美国的陪审制度最为发达的国家。

英美国家的陪审制度，陪审制其优点在于：首先，在司法审判中最大限度地、彻底地体现民主，陪审团完全独立于职业法官与其他任何组织，其对事实的认定、判断罪的有无完全不受干扰。其次，对于增强公民的归属感以及主人公意识发挥重要作用。再次，在这样一个过程中陪审员的事实判断与职业法官量刑的职能相分离。这样，陪审制就有效地保证了司法的公正性，防止了职业法官的司法专横。最后，陪审团独立于职业法官存在，在进行事实认定、判断罪的有无的过程中不受干涉和控制。有助于增强司法权威。

英美陪审制非常充分地体现了司法的民主化、独立性，对于我国公民司法参与制度的发展具有一定的借鉴意义。

（二）德法参审制及其经验

1.法国。法国作为大陆法系国家的代表之一，有着与英美法系截然不同的法律传统。由于中央集权制在法国得到快速发展，作为加强中央集权手段之一的职业法官制度也很早就在法国建立并稳固起来，为加强专制统治法国更是建立了专门的王室法院。随着这一体制的不断发展，法兰西的法院系统愈加发达。处于封建时期的法国，统治者为加强中央集权长期以来采用讯问式诉讼制度，法院拥有非常大的权利。而英美法系的陪审制度强调的是人民参与司法，因此，陪审制难以在封建时期的法国得到发展。

1789年法国大革命后，人们最终推翻了封建统治，司法得到独立，司法民主化的呼声愈加高涨。新兴的资产阶级认为英国的陪审制可以解决这一问题，于是将英国的陪审制引入法国。任何一种制度的适用都需要一定的政治经济基础，因此英国的陪审制在法国实行了20年便夭折了。之后，刑事预审制度开始在法国得到推行。而陪审团制度也因为不适应法国的国情而演变为参审制。法国的参审制在今天的运用已属凤毛麟角。现行于法国的刑事案件参审制，只适用于刑事案件审判中的重罪审判的第一审。

2.德国。各国司法制度的演变同战争是分不开的，军事征服必定会带来文化与制度的引进与改变。在18世纪至19世纪初的法兰西和德意志曾经爆发过的几次战争中，德意志屡屡战败，甚至最终臣服于法国。随着这样的军事征服，法国的文化、政治、法律制度等都对德国产生了非常重大的影响。德国在效仿法国实行陪审制后，由于各种传统法律制度的不同，导致出现非常严重的排异现象，因此陪审制在德国只是昙花一现后便被更适合德国国情的参审制所取代。

虽说法国和德国都经历过由陪审制转变为参审制的过程，但在这一转变过程中，两者各具特点。一方面，早在大约6世纪时，日耳曼民族内部的司法审判中就出现类似现代参审制的审判方式。因此，我们可以认为德国有着参审制的传统。另一方面德国在吸收陪审制时同时还实行参审制，经过一系列的改革后，德国全面推行参审制。

大陆法系陪审制的优点在于：1.不管是陪审制还是参审制都能够在审判中体现民意，更加推进司法公正，增强司法的权威性。一定程度上对防止司法腐败现象的发生、促进公民对司法机关的信心产生了非常重要的积极作用。2.公民的直接参与使司法审判权得到更加有力的更为全面的监督，更好地实现了审判公开的原则。3.在参审制中，参审员与职业法官的职能并不是完全区分的。在案件的审理过程中，对一个案件进行事实的判断以及刑罚的裁量都是两者合作进行的。这就一定程度上避免了由于参审员不了解法律专业知识而造成的误判现象，更凸显了司法的公正性。4.此外，在英美法系国家实行陪审制的同时，一些实行参审制的国家将这一制度不断加以完善，加入了一些特別的元素，如审前准备与法庭调查制度。使得参审制在更大程度上实现司法民主化以及减少冤案错案的发生。

三、我国公民参与司法的路径

在我国，公民参与司法实行的是“人民陪审员”制度。这一制度虽被称为陪审，但本质上是与英美法系国家的陪审制截然不同的，反而在形式上与大陆法系国家实行的参审制在一定程度上是重合的。因此，我们所说的陪审实际上是参审。在一个案件的审理中，案件的最终裁决是由职业法官与参审员共同组成的审判庭做出的，并没有明确的职能划分。从我国人民陪审员制度构成的基本原理来看，其与参审制是非常类似的，参审员和人民陪审员的功能也大致相同。因此，对于我国的人民陪审员制度应当认定其为参审制。

（一） 我国选择参审制的合理性

1. 实行参审制符合中华民族向来的文化传统。从中国古代几千年历史的发展中看，封建专制制度是历史的常态，中央集权的高度发展，使得统治者在百姓心中的地位极高。加之中国社会的“集体本位”思想深入人心，对于普通民众来说，来自“上位”的裁判更具有可接受性。在这样的文化背景下，由平民陪审员独立进行法律事实认定、参与诉讼的陪审制是得到推行与接受的。此外，参审制作为一项在司法实践中发挥重要作用的制度，符合宪法规定的对于公民权利的保障。因此，总地来说，在我国的传统文化背景下，采用参审制更加符合国情。

2.参审制可与我国的诉讼模式相融合，符合我国诉讼价值取向。在我国，法律制度更多借鉴法德等大陆法系国家较多，承袭了许多大陆法系国家的法律制度。尽管随着政治经济的迅速发展，我国的诉讼模式相较以前有了许多改变，甚至增添了一些具有中国特色的制度。但从中国整个法律体制上来看，中国现在实行的诉讼模式仍旧是职权主义诉讼模式。法官仍旧是法庭调查、法庭辩论的主持者和指挥者，对于案件的整个诉讼过程发挥主导作用。另外，我国的诉讼价值取向倾向于追求实体真实，这一点与实行参审的大陆法系国家一致。从这两点来说，我国实行参审制有其必要性。

3.实践证明参审制更适合我国国情。我国几十年来采取的是参审而不是陪审团制，参审制在我国实行多年，人民陪审员制度更是为人民监督国家司法权的行使提供了一个非常有利的方式，这有利于保证人民当家做主的地位。让普通公众真正参与到司法审判中来，更是有效地防止了司法权的滥用，提高司法审判在人民群众心中的公信力。陪审制中陪审员是有独立于职业法官进行案件审理职权的，而这些陪审员缺乏法律专业知识及司法经验，由此必然产生司法的不公正。 另一方面，现阶段我国司法资源较为紧张，实行陪审制必定耗费许多的资源。由此可见，现阶段，实行参审制更能适应我国的发展现状。

（二） 如何更好地在我国践行参审制

1.明确人民陪审的适用范围。最高人民法院的《决定》指出：“人民法院审理下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：（1）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（2）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告人、行政案件原告申请由人民陪审员参与合议庭审判的案件。”由此可见，我国对于陪审案件范围的规定比较模糊，没有一个明确的范围，可能适用陪审的案件范围过于宽泛。因此，将人民陪审制度适用的范围通过法律等相关方式确定下来是十分必要的。

2.明确人民陪审员的选任资格与程序。陪审员的选任应该具有普遍性。我国是人民当家做主的国家，国家权力是由人民赋予的，人民群众作为国家的主人有权利对国家权力的运行进行监督，尤其司法审判涉及相关公众的权益。从世界范围来看，各国对于陪审员的限制也是较少的，大都是对年龄、职业进行规定。在陪审员的选任程序方面，我国法院对这方面的把控程度比较高，陪审员的选任的整个程序中，受到法院非常大的限制。由此导致在案件的审理过程中，陪审员发挥的作用可能很小甚至完全受控于职業法官。因此，应完善选任程序，保证陪审员选任的独立性。

3.明确陪审员的权利义务及责任。人民陪审员制度向来是我国公民参与司法中的重要一环，法律法规也对其做出了相应的规定。但在这些规定中只是简单地确定陪审员与职业法官具有同等的权利，至于他们之间权力如何分配、裁判如何做出则并没有明确规定。陪审员由于是由普通公众组成，本身并没有法律基础，要求其进行法律适用并不现实，极易造成误判易导致司法混乱。因此，对于人民陪审应赋予其认定事实的权利而非法律适用权。对事实问题的解决，不需要专业的法律素养，依据一个诚实自由人的良心、不偏不倚、坚定的做出裁决即可，因此比较适合中国的国情。我国人民陪审员的职责可以仿照陪审制，仅解决案件审理中的事实问题。

四、结论

公民参与司法的两种模式，无论是陪审制抑或参审制都体现司法民主化。通过一定的制度设计，让公民参与到司法中来，有利于提高司法的权威性、认同感，有助于提升司法的公信力。我们认为，人民陪审员制度总地来说是符合我国国情的，采用参审制形式的人民陪审员制度是科学合理的。需要进一步完善的是明确人民陪审的适用范围、明确人民陪审员的选任资格与程序、明确陪审员的权利义务及责任等，以使其在实践中更好地发挥其制度功能。

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〔责任编辑：张毫黄琦〕

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