国资委直接持股之我见

［摘 要］ 国资委能否直接持股存在争论。反对者认为直接持股造成政企不分，无人监管，存在一定风险等。这主要是基于对国资委性质的考虑。国资委的应然性质是国资的出资人，现行国资委实然则带有行政和出资人双重性质，目前的国资委是一个过渡阶段。要想实现国资委性质的彻底转变必须直接持股。应当借鉴淡马锡模式，采取试点方式，应尽快出台《国有资产法》，对国资委直接持股的比例，国资委人员选择以及对国资委的监督等作出相应的规定。

［关键词］ 国资委；直接持股；性质；国有资产法

［中图分类号］ F830.91 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-4738(2007)03-0010-03

一、问题的提出

2002年 11月，中共十六大召开。大会的政治报告针对国有企业改革的新问题，将重点放在“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制”上面，明确提出建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年3月22日全国人大批准新一轮机构改革，决定设立国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），由此启动了我国国有资产监管新一轮的改革进程。国资委的成立把原先分散于各部门的国有资产出资人的权利集中起来，结束了以往国有资产由国务院各部门分权管理，“九龙治水”，产权不清、政企不分、权责不明，看起来大家都在管，却谁也管不了的局面［1］。形成了责、权、利高度统一的新型国有资产集权管理模式。随着国资委几年来施行了一系列强有力的行动和举措,确实减少和防范了国有资产的流失,保证了国有企业在我国经济建设和重要行业中的支柱地位,完成了国有资产保值增值的目标。

国资委讨要国企利润成为2006年年初的一大热门话题。近12年来央企本身的盈利优势显山露水。不少央企占有垄断地位，加上它们的规模优势、技术优势、政策优势等等，历经多年，其盈利优势已初步显现，2004年实现利润达到4 000多亿元，2005年则多达6 000亿元［2］。这与10余年前无利可交、无红可分的状况已经有了天壤之别。而代表国家履行出资人职能的国资委却无法代表国家收取企业的股息红利、取得国有产权转让收入。这令国资委相当尴尬。种种迹象表明，国资委成为真正“东家”的决心正在与日俱增。国资委主任李荣融对记者表示：2007年肯定会出现一家国资委直接持股的央企上市公司，国资委已经开始在部署具体的试点工作，推进央企整体上市，并考虑在整体上市的央企中，选择其中一家由国资委直接持股。这家整体上市的央企，上面不设中间层或者集团公司，国资委的出资人身份，不由中间层代持，而是直接持有。关于国资委直接持股是有利还是有弊，学者们有不同的见解。

二、国资委直接持股的争论

（一）国资委直接持股支持论

1．国资委直接持股能够节约交易成本，提高国资的监管效率。国资管理属于国有资产产权委托代理问题。由国资委直接持股，链条最短，委托代理的效率最高。过去设立国资公司等中间层，就是为了避免政府对国企的直接干预，使得国资委作为一级监管机构，行使政府的相应职能，以解决政企不分问题。但是，这种中间层组织的存在，加长了委托代理链条，增大了代理成本，并且无助于国有资产的保值增值。在全流通的大背景下，取消中间层，由国资委直接作为股东参与国企的经营决策，能够节约相应的交易成本，促进信息的流动，从而提高对国资的监管效率。

2．国资委直接持股可以解决国有资本经营预算问题。从原则上讲，所有者收取红利天经地义。比较理想的做法是，让国有企业整体改制，国资委成为直接持有国有股的股东，在其他股东分红的时候，它理所当然分得红利。有了红利收入后可以再投入，这可以通过国有资本预算来体现。

3．国资委直接持股符合《公司法》的规定［3］。根据国资委政策法规局此前的一份调研报告，认为国资委是国有资产的出资人，按《公司法》，出资人在法律上等同于所有者的概念，在公司中则等同于股东的概念。国资委既然是出资人，在公司法框架中，当然也可以成为公司股东，也就是说，可以直接持有有限责任公司和股份有限公司的股份。

4．对国有经济绩效最真实、最合理的评估，还是要看出资人是否真正得到了资本回报、得到了多高的资本回报。此外，从国资委的观点出发，由于没有收益权，“囊中羞涩”，很多要花钱的事情就办不好。比如央企改制与重组的成本支付，这不但需要国资委有“收益”，还迫切需要有一个国有资本经营预算制度。另外，“国资委作为东家，也需要全面掌握经营性国有资本的收入、支出、资产和负债情况，以确保国有资本保值增值和再投资的有序进行，制定国有资本经营预算已属客观必然。”［2］

5．上海市国资委和深圳市国资委已经开始尝试直接持股国有控股上市公司。2006年10月，上海市国资委正式成为整体上市之后的上港集团的第一大股东，持股92.8亿股，占总股本的44.23％；此外，上海国资委还直接持有海立股份、益民百货等公司股份。但上港集团的这次行动，使得上海市国资委从政府部门彻底转向了一个经济组织，直接持有几家国企上市公司的股份。深圳市国资委也是农产品的第一大股东。

6．对于直接持股的法律风险、政策风险以及可操作性等一系列问题，国资委已经进行了充分的研究和论证，认为是可尝试的。

（二）国资委直接持股反对论

1．国资委直接持股导致政企不分［4］。主要认为国资委是政府机构，国资委直接持股会导致国资委干预企业。国资委作为上市公司股东时，能否保证它与其他出资人是平等的民事主体？有专家提出，目前各级国资委不仅行使着出资人职能，同时也是公法人、特殊法人，所以从理论上讲很难与其他出资人处于平等地位。在这种情况下，容易重新形成政企不分的局面。

2．对国资委自身来说，国资委直接持有上市公司股份后，其民商事主体意识和行为能力则受到广泛的担忧。国资委可以成为民商事行为主体，但它的政府意识要强于民商事主体意识，而且其工作人员基本上来自于党政机构而不是商业机构，它的民商事行为能力不够。国资委只是国务院的一个特设国资管理机构,只能代表国务院履行国有资产监管职能,而本身没有经过工商注册登记,缺失国有资产出资人代表的法人地位,只有谈判代表权,没有签字盖章权,遇到与非国有经济主体确定有关产权交易问题时,别人不可能认同国资委作为出资人代表的法律地位,还是要由政府出面签署文件才有法律效力。

3．国资委直接持股后，处于无人监管的地位。现在国资委集管人、管事、管资产于一体，权力很大，并呈扩张趋势，因此对国资委进行监督是必要的，但在《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》）中却几乎没有对国资委进行监督的规定。仅在第38条中规定“国有资产监督管理机构不按规定任免或者建议任免所出资企业的企业负责人，或者违法干预所出资企业的生产经营活动，侵犯其合法权益，造成企业国有资产损失或者其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对于损失和后果的范围、责任范围等，《条例》没有具体的规定；“且主管人员和其他直接责任人员”的说法也非常模糊，缺乏可操作性［5］。另外，谁来行使监督权，当国资委工作人员故意或失职造成国有资产流失时，如何进行有效救济和遏制等，也都缺乏明确规定。如果由财政部另设一机构专门监管国资委，这样的监管方式与国资委设中间层运营国有资产并由国资委监督没有区别。

4．国资委直接持股权存在风险问题。持有上市公司的控制性股份，不但要满足证券监管机构和证券交易所的监管要求，还可能遇到小股东的诉讼，这里面到底有多少风险，国资委一般都缺乏认识和心理准备。从公司法来看，公司法规定上市公司股东有8大责任和义务，如其中一条规定，上市公司必须与控股股东在业务、资金、人员、机构设置上分开，应当规范与控股公司和关联企业的资金往来和担保关系。这些都给国资委直接持股构成风险。

5．另外还有两个重大疑难问题：一是对有关人员的激励。要做好这些业务，必须给予类似其他金融机构的报酬，国资委能做到吗？二是内部治理和内部控制。国资委作为股东，自身也得规范化管理，董事会和监事会等内部治理机制的建立不可避免，相对独立的内部审计也迫在眉睫。

三、国资委直接持股的探索和路径

纵观上述分析我们可以看出，反对者的观点主要是对国资委定位的一种担忧。国资委到底是出资人机构还是监管机构？这是讨论国资委能否直接持股的基本点。

从经济性质的角度看，国有资产可分为非经营性国有资产和经营性国有资产（即国有资本）两类。根据公共财政理论，具有明显公共属性的非经营性国有资产应纳入政府公共管理范畴，而国有资本则应由一个独立的出资人代表所有者履行权利，这便要求政府社会管理职能和国有资本出资人职能分别由两个主体来行使。

国资委正是基于这一需要产生的机构。国资委的应然性质是代表政府履行出资人职责，简单来说，就是所出资企业的股东。《条例》第12条规定：“国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。” 同时规定“ 国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能”。《条例》从宏观上明确国资委作为国有资产的出资人的地位和特征，强调国资委作为国有股权的代表机构对国有企业行使出资人拥有的权利，追求出资收益的最大化。这一规定体现了国家对国有资产的管理不是行政管理，国资委对国有企业的管理权仅限于出资人权利的制度追求。就这一点而言，《条例》的立法精神体现了我国政府在推进国有资产管理体制改革方面的重大进展，并且是符合国有资产监管发展的趋势的。

就作为出资人而言，国资委应作为非政府法定机构存在更为符合国资委出资人的特征，但就作为“国务院正部级直属特设机构”的国资委目前的情况来看，国资委的性质具有二重性。即除作为出资人外，国资委还具有行政性。理由有三：第一，国资委行使对国有资产的监督权力中具有行政性。受国务院委托，国资委对违反国有资产管理法律法规的个人和组织进行检查、揭露和处理，有权制定一些贯彻国有资产基本法的行政规章制度，有权指导和监督下一级国资管理部门的工作，这些都属于行政事业性。第二，国资委与其他政府部门协调合作中体现行政性。国有资产运行遍及国民经济各个领域的开放市场，而不限于一个孤立、封闭的系统内部。为了国有资产的整体利益，国资委必然和计划、财政、税收、金融等其他部门发生联系，从而为国有资产的管理提供宏观指导、协调和信息服务；国资委还必须协调与各个部门之间的关系，使之出台优惠的配套政策支持国资委制定规划和产业政策［6］。显然，这些工作在一定程度上突破了国资委作为国有资产出资人的职能范围，具有公共管理职能的权属。第三，国资委只是由国务院颁令成立的一个政府内部授权委托管理国有资产的专门机构,其人员拿的是公务员工资,任命程序与其他政府部门相同,带有十分明显的政府行政部门特征。国资委一方面在接管了其他部门有关国有资产管理所有权力的同时,也继承了原有部门行政式管理办法和习惯,制定政策，颁布规定，签署下发文件,俨然以国务院的行政管理部门自居。

国资委的二重性是我国国有资产管理体制改革过渡阶段的特殊性所决定的。从我国目前的国情出发，在我国这样一个政府职能还未完全转变、行政干预还很大的条件下，非政府法定机构难以担当管理国有资产的重任。将国有资产管理专司机构放在政府体系中，借助一定的行政权能可以使国资委的相关政策得以顺利推行，有利于国资委行使国有资产的管理职能。

可见，国资委实然性质与应然性质的差异，是改革的阶段性、渐进性的体现。当政府不再需要委托国资委代行某些行政管理职能时，国资委的性质就完成了由实然向应然的转变。到那时，国资委就不再代行行政管理职能，也不再享有权力，而仅仅是以国家出资人的身份享有权利和负担义务。要想实现这种转变，国资委必须直接持股，否则它将逐渐成为政府的一个监督机构，违背设立的初衷。无论是政府还是国资委自身，都应当自觉地创造条件，促成这种转变。国资委要按照所有权与经营权分离原则，支持企业依法、自主经营，除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动，真正使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体和法人实体。

短期内国资委直接持有上市公司股权情况大量出现的可能性不大。对于央企庞大的资产而言，无论是民企还是外企一般很难具备充裕的资金实力对其进行重组。央企改革大都是在彼此之间进行，其原先持有的上市公司股权一般由重组后的央企接管。地方国资委具有较强商业能力的也不多，因此建议借鉴“淡马锡”模式，采用试点的方式。但是“淡马锡”模式不能盲目照搬。从性质上来说，“淡马锡”模式是一个完全基于商业运作模式的控股公司的运作管理,没有行政的干预,有较强的独立性。该模式向上直接对财政部负责,向下通过完善的公司治理结构,尤其董事会对下属公司进行战略管理,行使所有者权利,给予企业以独立的经营管理权。而国资委带有浓重行政色彩［7］。其次，“淡马锡”模式有一个完善的市场环境,健全的资本市场,开放有序的政府环境,完善的微观主体治理结构。但中国的国情是市场环境不够成熟,资本市场不健全,微观主体治理结构不完善。我们应结合我国的国情，在国资委直接持股上采取如下措施：

首先，我们需要尽快出台《国有资产法》作为法律依据。事实上，相关立法机构讨论出台《国有资产法》已经经过了长达12年的历程。这期间立法机关多次有过出台该法案的冲动，但都由于国有资产管理体制方面正在进行剧烈变革，同时也因为我国国有资产庞大，任何变动都可能触及太多人利益等原因，阻碍了该法案的出台。统计表明：截至 2005年我国已经拥有国有资产超过15万亿元.年均递增12.4%。面对如此庞大的国有资产，管理、运营、监管等方面的问题日益突出。《国有资产法》迟迟未能出台，国企监管中的一些根本性的问题尚未理清，影响到了国企公司治理的效率，国企改革滞后于资本市场全流通改革的发展，已构成了上市公司完善治理结构的一大瓶颈。国资委作为出资人身份，以特殊民商法主体参与企业的监管，行使股东权，而非管理权。

其次，构建对国资委的监督机制。笔者认为对于国资委的监督权应由全国人大行使。作为国有股权代表，国资委应向国有股权所有人负责。我国的最高权力机构是全国人大，国资委应该向全国人大汇报工作并接受其监督。每年全国人大会议期间，国资委应该向大会汇报工作，人大代表有权对其工作提出质疑。在全国人大闭会期间，国资委做出的关于国有资产的调度和国有企业合并、分立等重大决策应报请全国人大常委会备案；同时由全国人大财政经济专门委员会组织专家对其进行可行性和合理性的论证，并以适当方式向社会公布，以此保证决策过程和结果的科学化和透明化。

再次，在完善企业选人用人新机制上，应积极探索市场化配置人才的机制。采用内部竞争上岗、社会公开招聘、人才市场选聘等市场化配置方式，选聘企业领导人才。同时要加强监督。包括对标准、规则、程序的执行情况和过程进行监督，对通过竞聘等方式选定的董事会准备任用的企业经营者和经营者选拔的各类人才进行复查审核，及时纠正用人上的偏差。另外在监督经理层方面，国资委不能滥用“用脚投票”的方式，为了留住优秀人才，可借鉴美国的管理层激励方案，赠送股票期权，使经理与所有人的价值取向一致。

第四，对于国资委持股的最低底线，笔者认为应当遵循下列原则：对关系国计民生及国家经济命脉的重要行业和关键领域，以及国民经济基础性和支柱性行业中的国有控股上市公司，国家要保证国有资本的控制力、影响力和带动力，对于其他的上市公司，仅仅要求能够“保证公司的稳定发展和持续经营”。

最后，选择“淡马锡”模式还需要加强外部环境的建设：健全的资本市场、完备的法律体系、严格的市场监管机构与制度、高度透明的公司会计制度、完善的职业经理人市场等，并进一步加强微观主体现代企业制度建设。

［参考文献］

［1］ 杨建文，刘继广.国有资产监管新体制下若干问题的深层次思考［J］.当代财经，2003，（11）：26.

［2］ 王晨波.国资委拒当无收益 “东家”［J］.中国新闻周刊,2006，(1)：51-52.

［3］ 熊爱民.简析国资委的职责特征［J］.当代经济,2006，(9)：36.

［4］ 屈宏志.国资委的多重定位问题研究［J］.中国地质大学学报（社科版）,2006，(5)：49.

［5］ 寇 伟.谁来监督国资委［J］.漯河职业技术学院学报(综合版)，2006，(1)：68-69.

［6］ 王新红,谈 琳.论“国资委”的性质、权利范围与监督机制［J］.湖南社会科学,2005，(4)：77.

［7］ 袁 境,白 煜.“淡马锡”模式与中国国资管理机构的角色定位［J］.经济体制改革,2006，(5)：52.

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