榆林能源化工基地管理模式创新研究

计划）局。工业经济局主要职能是对县国有企业的经营生产进行协调服务。发展（计划）局主要职能是进行园区（米脂盐化工工业园）规划、招商引资。米脂县针对能源开发专门成立了一个能源开发利用协调领导小组，该小组受米脂县政府的委托，全面负责米脂县能源开发利用的协调服务、行政审批和监督管理等工作。需要指出的是该领导小组的组长是该县一个分管工业的副县长，该小组的办公室主任就是工业经济局长。县级其他各有关部门按照各自职责，分工负责能源开发利用所涉及的具体事宜。

二、榆林能源化工基地管理模式存在的问题

（一）能源化工基地管理较为混乱

目前基地设立了由市委和市政府主要领导挂帅的领导小组，成立初衷是协调管委会同市直有关部门之间的关系，并对开发区重大问题进行决策，但从运行情况看，小组很少或没有开展实质性工作，不能及时了解和解决开发区建设和发展中面临的体制、管理、资金、项目等重大问题，成了名不副实的“领导”。另一方面却表现为“多头领导”，即开发区分别由多个市领导分管开发区的科技、规划、土地等不同的任务，造成管委会向市委、市政府汇报工作的不便，也不利于市委、市政府加强对开发区的领导。而这种矛盾的产生，归根结底源于处于中枢环节的协调小组——领导小组工作没有落到实处。

（二）政府管得多、统得死，违反市场经济原则

能源化工基地由政府组建机构进行管理，即使是开发公司也是由政府投资占股，缺乏市场导向。尤其是在招商引资方面，现在基地的建设资金主要是靠政府的投入，而政府投入有限，不能更好地发挥当地的能源优势。

（三）各个区县各自为“政”，缺乏一定的交流和沟通，不能发挥综合优势

各个区县在资源类型上存在大量的重叠交叉，这样各个区县就不可避免地存在竞争，主要表现在招商等各个环节，使得很多资源被内耗。

（四）部分区县能力薄弱，无法形成循环经济

部分区县特别是南部六县财政非常有限，没有能力去引导市场建立与现有能源化工企业相关的上下游企业与之联动，使得企业不能实现资源的深度利用，不能形成循环经济。使得一些企业的工业废渣不能有效利用，造成了环境污染，也在一定程度上浪费了资源。而且由于各个区县的招商能力有限，所招来的商家只能对资源进行低度、小规模的开发利用，难以培育有市场竞争力的大型企业。

（五）中央、省、市和县之间存在着巨大的冲突，影响能源化工基地的建设

矛盾主要表现在地方的管理权限太少，享受的利益有限。具体来说，企业税收权益分配不平等、地方政府不能争取到对能源资源的开发权、资源开发权审批过于繁琐、土地审批权过小（国家对于开发区土地利用的限制）等等都打击了地方参与开发的积极性。除此之外，地方与中央企业的矛盾也比较大，央企、省企只要服务、不要管理，与当地政府沟通较少，对环境的返还费用也很低。

三、榆林能源化工基地管理模式的创新

由于榆林能源化工基地管理模式的建设尚处于发展阶段，借鉴亚洲一些国家的先进经验，以政府管理的模式为主；又因为以企业为主导的园区积极效果比较明显[1]。所以，笔者认为适合榆林能源化工基地的管理模式是以政府出面成立国有控股公司，这种国有控股公司是以土地資产为原始资本，真正通过市场渠道进行融资而形成的符合公司法的有限责任公司，是以国家投入的原始资本形成具有自我造血功能的以经营性为主的有限责任公司，见图1。

（一）管理模式创新

榆林市政府应把分布于其辖区内各个区县的两个开发区和六个工业集中区的管理权限统一收归市政府，由市政府委托市国资委成立集团公司进行集中管理，见图2。榆林市所辖各个区县按照原有开发区和工业集中区规划分别组建八个分公司。这八个分公司将成为地区利润中心，分别负责本地区内各种资源的开发、生产和销售，整合行业资源，以达到协同效应，见图3。在成立地区分公司的同时，在集团公司同时成立分管煤、石油、天然气、电等产品的事业部，该部门将负责整合各分公司的相应行业，统一协调相应产品的生产和销售。同时负责本行业产品的研究开发，以减少各分公司研发带来的资源浪费，加快新技术在能源基地的推广运用。

（二）管理模式的运作

各个分公司都是集团公司下属，它们不再接受当地政府相应机构的管辖，而接受集团公司的领导。它们将以当地政府股份的形式入股集团，所以当地政府拥有分公司的部分产权，分公司剩余股权按照已经投资各方的投资额在国家、各级政府和其他投资各方之间分摊，见图4。

各个区县的开发区和工业集中区先进行土地资产评估，然后将其作为该区县的股份入股。同时也允许民间资金以适当形式入股，国家对基地的投入资金可以按国有股对待。由市国资委直接负责对全部资产的保值和增值。公司同时组成董事会，各个区县派代表作为董事参与公司的经营管理与决策。年度末根据公司的经营业绩，各方以参股多少为基础参与分红。政府为投资主体的分红返还当地政府，个人为投资主体的分红返还给个人。

政府角色的定位为微观投资环境建设职能与宏观投资环境建设职能：政府对微观投资环境既要放开放活，又要限制其消极作用。所谓消极规制，是指政府通过法律和法规的形式，规定经济个体不该干什么和不应该干什么，防止它们的消极行为，以保障市场机制的健康作用，提供微观经济活动的良好环境[2]。

政府对宏观投资环境建设要进行宏观调控，通过宏观调控使园区投资环境达到政府的目标，纠正市场偏差，遏制错误的投资环境建设走向。具体职能体现在以下几方面：提供基础设施；计划引导，如对园区产业发展方向做出战略性规划；政策调节，运用适当的财税政策、金融政策、政府采购政策、产业政策、贸易政策来扶持园区企业发展；促进公平竞争市场机制的形成，为园区企业提供良好的外部经营环境。

（三）管理模式建设阶段

依据能源化工基地的发展规律，我们规划了榆林能源化工基地的发展进程，并提出了在各个阶段基地发展的推动力量和基地管理公司对基地发展的促进作用。如表1所示。

四、结论建议

上述管理模式的架构作为基地经营管理模式的整体支架，为基地的管理体制建设奠定了基础。而为使基地按所架构的管理模式运行，本文认为榆林能源化工基地的管理模式建设还有很长一段路要走，从长期看，建议在实际运作中采取以下对策。

（一）创新能源化工基地吸引资金方式

由于另外六个开发区为新建园区，在资金上基本没有积累，因此投资环境建设主要靠吸引有资金的企业或团体投资入股和土地差价等方式。

1.吸引资金入股模式。开发区可以根据实际需要，有针对性地选择企业或团体以资金投入入股园区经营管理公司，以缓解园区开发初期的资金困难。

2.地产开发模式。政府划地为域设立园区，土地是资本，土地价差或收益保证硬环境建设投入，因此园区建立房地产经营市场是弥补开发资金不足的主渠道之一。

3.划片开发模式。为使园区投资环境多元化，开发区可以在合理规划的前提下，划出系统开发片区或功能小区，借外部资金开发。经营管理公司采取“我定政策、划片你开发、你赚钱、国家收税”的方式，投资硬环境也相应改善。

（二）经营管理公司负责具体的业务实施

根据政府立项和整体的规划与设计，确定具体引入的企业。对园区进行开发建设，对施工单位采取社会公开招投标的方式。园区的招商与服务。对园区常规物业管理服务采取社会公开招标方式，选择物业管理公司入园管理，减少公司的后勤机构人员。引进先进人才、技术、管理、理念等，促进园区的进一步可持续发展。

（三）加强运营商队伍内部建设

1.获取高水平的人才

榆林在吸引人才上也应采取相应措施，例如可以将高级管理人才安置在西安，基地有事时便飞回榆林处理，其余时间自便；大力推行股票期权等职工持股计划、年薪制等分配模式，加强智力的资本化运作等。

2.建立培训工作机制，加强员工培训以适应园区发展的需要。建立员工培训的工作机制；培训方式应采取多样化：可联系相应的培训基地，对员工进行脱产或函授等方式培训，也可采取请进相关专家进行培训，或采取派出去学习的方式进行实务培训。同时，应加强实际锻炼与业务培训的结合。

3.加强团队协作，树立全员营销观念。为加强团队协作，可以采取由首问首接责任部门向内部协调部门开具工作协调单的方式，对问题的解决情况进行时间登记记录，从完成时间和完成情况上对相关部门协作情况予以考核，加强团队协作监督手段。

4.绩效考评与激励。考评的结果主要用于工作反馈、报酬管理、职务调整和工作改进。绩效考评应从员工的品质（忠诚、可靠、主动、有创造性、自信、协作精神等）、行为、效果三方面进行考评。

（四）有效推进法制化进程

能源化工基地多年的发展实践证明，进一步加快能源化工基地法制化步伐是實现能源化工基地依法治区、规范管理的关键。在没有全国性法律出台之前，建议地方人大加紧制订和出台能源化工基地管理方面的条例、法规，明确能源化工基地及开发公司的法律地位，把能源化工基地的管理纳入规范化、法制化的轨道。

（五）建成“产学研”一体化的基地

在基地发展过程中，必须有科研教育机构和企业的充分参与，目前这两者的结合已成为时代潮流。加强企业与教育科研机构的联合，提高科技含量，建“产学研”一体化的基地，是我们面临的迫切任务。目前国外已建立了政府牵头，大学科研界和企业界三方合作兴办高新区的理论[3]。只有多主体的参与，才能视整个基地为一完整的整体，调动各方面的积极性，实现资源的优化配置，更好地发挥整体的功能。

（六）采取相应的税收金融政策

为促进能源化工成果的转化，对企、事业单位的收入要酌情给予减免税的优惠，激励企业增加投入，引进国外先进技术。各国政府大多通过税收激励政策扶持中小企业的发展。在金融政策方面，银行在信贷计划中可开辟能源化工开发贷款项目，初步形成国家进行风险投入，金融机构、企业多渠道筹资、风险共担、利益共享的投资机制，以国家重点计划形成的成果和部分资金投入，在社会上进行项目的直接和间接融资，按项目资金的比例享受资产权益，分担投资风险。

（七）加快现代政府管理的各项要素建设

首先，要形成强有力的研究决策系统。要形成由从事综合研究、政策设计的专家队伍组成的、具有高度分析驾驭能力的政府软科学研究机构。其次，要建立灵敏的信息反馈系统。通过将信息资源向全社会开放，使基地“透明政府”的轮廓越来越清晰，进一步提升服务的社会化水平。同时，必须建立有效的政府信息管理和处理中心，形成信息反馈体系，为宏观决策提供准确及时的信息。最后，建立严密的行政监督系统。

参考文献：

[1]代帆.世界高新技术产业开发区管理模式比较研究[J].科学学与科学技术管理，2001，（3）：39-42.

[2]李奕.当前我国政府经济职能转变的新抉择[J].贵州教育学院学报，2005，（3）：34-36.

[3][美]M·卡斯特尔，P·霍尔.世界的高技术园区[M].李鹏飞，范琼英，等，译.北京：北京理工大学出版社，1998.

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