党内法规与国家法关系研究

摘 要 党内法规是管党治党的重要依据，也是依法执政、依法治国不可或缺的一部分。但是党内法规到底是软法和社会法，还是因中国共产党执政党的地位而使其性质具有特殊性，以及其与国家法之间的具体关系，都是应该进一步厘清的问题。本文认为在确定了党内法规的性质和与国家法之间的关系后，才能进一步保障国家法治的统一。

关键词 党内法规 国家法 性质 关系

作者简介：庞宇凡，西北政法大学行政法学院，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-007-02

党内法规一词是我国独创，最早是1938年毛泽东同志在党的第六届中央委员会第六次全体会议报告中提出的，之后历届领导人沿用，并出现在《中国共产党党章》之中，进而成为一个稳定并被频繁引用的概念。但是党内法规的基本性质一直众说纷纭，目前学界的主流观点是以姜明安教授为代表的软法说、社会法说。姜明安教授认为，剖析党内法规的一般特征，其实是与国家法和硬法相对应的社会法和软法豍。笔者认为按照姜明安教授的观点，首先将党内法规定性在“法”的范围内是准确的，但是进而将其特征与社会法和软法进行对比后将其定性为软法，则是不准确的，要想真正定性党内法规的基本性质，应该先从其与国家法的对比开始，分析这二者概念、特征等的异同点，进而得出党内法规的一般性质。

一、 国家法的概念、特征

当前，法学界对于国家法的概念也并没有统一一致的说法，国内权威性的法理学教材通说认为，国家法是国家制定法，是由国家机关（通常是国家的立法机关）按照一定的立法程序制定或者颁布，以法律价值理念为指导，具有普遍约束力，并在司法實践中不断加以完善的规范体系。这种说法较为全面的概括了国家法的内涵，也较为精准的阐述了国家法的性质。同时，主流观点认为国家法需具备四个特征：（1）法是调节人们行为的规范；（2）法由国家制定或认可，这里的国家具体体现为各有权的国家机关；（3）法规定人们的权利、义务、权力；（4）法由国家强制力保证实施。关于我国国家法的立法权限和程序的规定集中体现在《中华人民共和国立法法》中。

二、 党内法规的概念、特征和基本性质

十八届四中全会中正式提出了“完善党内法规体系”，这对于党内法规具有划时代的意义，这意味着结束了此前学术界关于党内法规一词的学理性概念以及党内法规提法是否合理的众多争论。根据2013年5月27日中共中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》第二条的规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。首先，这一概念直接表明了党内法规的制定主体是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，并不包括市级及其以下，这对于党内法规数量和质量的规范都大有裨益。其次，规定了党内法规的调整、规范对象是党组织的工作、活动和党员行为，这就可以得出与党员行为有关的活动党内法规都可以调整规范豎，这也是党内法规规范性的体现。最后，概念揭示出党内法规的表现形式是党内规章制度，另根据该《条例》的第四条党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，所以根据表现形式和名称可以判断出部分文件是否属于党内法规，这对于党内法规的界定也具有很大的意义。

通过以上分析，基本上可以解决党内法规“是什么”的问题，但是党内法规的基本性质该如何准确确定也是一直以来争论不休的问题。目前学术界的主流观点都认为党内法规是社会法和软法，但是笔者并不是很认同这种观点。笔者认为将党内法规定性成社会法和软法，并不能准确地说明党内法规的基本性质，笔者认为它是一种特殊的国家法。首先，从国家法和党内法规的共同点来看，党内法规具有规范性，而规范性也是国家法重要的特性之一，并且党内法规和国家法都将权利和义务作为实质的核心内容，这就使得党内法规与国家法在表现形式和实质内容上都有了共通之处。其次，从中国共产党的地位和作用来看，中国共产党是中国的执政党，代表的是广大人民群众的利益和意志，其制定的党内法规自然是代表了公共的意志，国家法体现的是国家意志，作为民主的国家，国家意志的体现也必须是人民和公共意志之所在，所以此二者所代表和体现的意志和利益从本质上看是一致的。再次，党规党纪严于国家法律，这是由中国共产党的先锋队性质决定的。党只有以更严的标准、更严的纪律，要求和约束各级党组织和广大党员干部，才能永葆先进性和纯洁性。治国必先治党，治党务必从严的说法，充分说明党内法规的规定要严于国家法。软法是国家立法中的柔性规则以及政治组织规则、社会共同体规则豏。这说明软法实际上是更加倾向柔性规则的，在适用的强度和适用的普遍性上都不及刚性规制。国家法更多体现的是刚性规则，而党内法规作为严于国家法的规范，其体现的肯定是刚性规则而非柔性规则，从这一点来看，将党内法规定性为软法有失妥当。最后，从实践发展来看，未来国家法的形成、发展和运行都应该拓宽现有的范围，仅仅局限在现有范围将无法适应飞速发展的现代社会，而党内法规应该是其吸纳的首选要素，而且党内法规在实践中约束广大党员主要是依靠党员内心的信仰、信念和坚定的意志品质，这正是国家法所需要的。要想真正建成法治国家，首先必须使广大人民群众对法律有发自内心的信仰，在这方面党内法规可以说最具有值得借鉴的经验。综上，笔者认为将党内法规定性为软法并不合适，其不仅兼具了国家法的某些特点，更具有国家法不能比拟的先天优势。诚然，现在就将党内法规视为国家法是盲目轻率的行为，但是就目前的实际情况来看，党内法规至少可以成为一种特殊的国家法，这将给依法治国注入生机和活力。

三、 党内法规和国家法的关系

根据上文的论述，笔者初步将党内法规定性为一种特殊的国家法，那么理清这二者之间的关系对于此后党内法规的发展和走向有深远意义。党内法规是否能发展演变成国家法亦或是成为和国家法平行的社会规范的表现形式，都必须先解决其与国家法之间的关系问题。任何两个事物之间的关系都是相互的，党内法规和国家法亦是如此，总体上表现为两点：党内法规对国家法的促进作用和国家法对党内法规的保障作用。

（一） 党内法规对国家法的促进作用

第一，党内法规应遵循宪法和法律的规定，不得与国家法相抵触，在价值倡导上保持高度的一致，并将国家法的原则细化，从而解决具体的党内实际问题。党内法规在制定原则和方向上应该与国家法保持一致，绝对不得出现违背宪法法律的规定，并且应当坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的统一，共同维护国家法治的统一。在国家法的一些大政方针上，党内法规在不突破原则的基础上可以做进一步的细化，这样既有利于将国家法与具体实践问题的接轨，将国家法更有效率的应用于共产党依法执政的实践之中，也有利于党内法规的进一步成熟和完善，将党内发生的一些纠纷更公平公正的解决，使其可以通过国家程序来寻求救济和保护。而且，中国共产党党员具有党员和公民的双重身份，当作为公民的权利被侵害时，可以通过国家法律规定的途径予以救济。豐

第二，依据从严治党的标准和要求，可以发挥共产党员的先锋模范作用，从而保障国家法的良好运行。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，在实践中起着战斗堡垒的作用，并且中国共产党代表中国先进生产力的发展要求，代表先进文化的发展方向，代表最广大人民的根本利益。当前的治党问题提倡严字当头、从严从实，落实从严治党的责任，这更加有利于发挥党的优良传统，让共产党员以自身的高標准严要求带动和影响身边的广大群众。因为党内法规和国家法在价值导向和原则上是一致的，可以说广大党员严格按照党内法规的规定行事也是在按照国家法的标准行事，再加之党内法规的良好运行重要的保障就是党员的洁身自好和其强大的意志品质，这和国家法的运行主要靠国家强制力来保证有很大的不同。如果党员的自身行为能够影响到广大群众，使其真正愿意做到有法必依，这将会给法治国家的建设带来无限的动力。

第三，党内法规的相关规定能够促进国家法制定的丰富和完善，弥补国家法在制定中存在的缺陷和不足。众所周知，国家法自身是具有很多缺陷和不足的，内容僵硬、模式固定，不能很好地适应社会的变化发展。党内法规具有的复杂性、灵活性、变化性的特点不仅能够适应发展需要，更能够有力的调解纠纷，解决实际问题。在实践中，很多问题国家法由于种种原因不方便做出规定，但是党内法规可以予以补充，使党内法规和国家法之间实现真正的协调发展，既有利于党内法规的发展，也有利于国家法的稳定。

（二） 国家法对党内法规的保障作用

第一，党内法规可以借鉴国家法制定的成熟经验，从而提高党内法规制定的质量。实践中，党内法规的制定远远晚于国家法的起步时间，我国的社会主义法律体系已经建成，但是党内法规体系至今还未建成。国家法在制定中的立法技术、立法原则、立法程序、立法模式等都可以作为成功经验，供党内法规指定时借鉴和学习。中共中央对党内法规制定工作提出的规划目标，是要争取在2017年基本形成党内法规制度体系框架，到建党100周年时全面建成党内法规制度体系。豑从国家法制定的经验中取其精华，党内法规体系的建成定能够按照计划实现。

第二，国家法的相关制度能够保证党内法规的真正落实和实现。党内法规的规定除了主要涉及党内事务以外，还涉及社会生活的其他方面，所以党内法规的实施，尤其是党内活动的有序进行，除了靠共产党自身力量的保障以外，还需要依靠国家法保障。比如《个人独资企业法》、《国防法》、《村民委员会组织法》等法律对党的组织活动都规定了相关保障性条款，规定个人独资企业、武装力量和农村中的党组织及党员要依照党章进行活动，这就在国家法律层面保障和支持了党内法规的有效实施。国家法应尽量增加对党内法规实施的保障，这不仅有利于党内法规的落实，更会对国家法产生良好的反作用。

理清党内法规和国家法之间的关系需要解决很多方面的问题，不仅需要理解二者概念和性质，也需要关注与此相关的其他领域，这二者之间的关系事关依法执政和依法治国政策的实施，也事关法治国家的建成。所以，这二者之间真正的有效衔接、党内法规基本性质的进一步具体认定都还需要更加深入的研究和探讨，这对于法学理论的发展也具有深远的理论意义。

注释：

姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用.北京大学学报.2012（3）

付子堂.法治体系内的党内法规探析.中共中央党校校报.2015（3）.

罗豪才、宋功德.软法亦法——公共治理呼唤软法之治.北京：法律出版社.2009.

许小莲.“党内法规”法律地位之考证.求实.2010（7）.

2013年，中共中央在《中央党内法规制定工作五年规划纲要》中对党内法规制定工作提出的目标。

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