【住建讲话】厅长在全省重点镇基础设施建设会议上讲话

坚持以人为本加快小城镇基础设施建设——在全省重点镇基础设施建设会议上的讲话厅长柳青（2005年4月2日）同志们：这次全省重点镇基础设施建设工作会议，是在认真分析当前我省经济社会发展所面临的形势和任务下面是小编为大家整理的【住建讲话】厅长在全省重点镇基础设施建设会议上讲话,供大家参考。

坚持以人为本

加快小城镇基础设施建设

——在全省重点镇基础设施建设会议上的讲话

厅长  柳青

（2005年4月2日）

这次全省重点镇基础设施建设工作会议，是在认真分析当前我省经济社会发展所面临的形势和任务，推进全省城乡建设事业快速协调健康发展的情况下召开的。主要任务就是研究小城镇规划、建设和管理工作，探讨如何通过市场化途径多渠道筹集建设资金，解决资金不足的问题，由此，加速小城镇开发建设步伐，实现城乡统筹和谐发展。下面，我主要讲三个问题，供同志们在今后的工作中参考。

一、当前我省小城镇发展的现状

改革开放以来，随着经济社会的不断发展，我省的城镇化水平不断提高，到2003年末城镇化率达到44.45%，在全国排在第6位。在推进城镇化过程中，作为城镇化体系重要组成部分的建制镇取得了长足发展，截止2004年底，全省共有建制镇436个。小城镇的建设发展，对于提高我省城镇化总体水平，带动农村经济发展和社会事业进步起到了重要作用。

2004年，按照国务院要求，由建设部牵头，会同国家发改委、民政部、农业部、科技部和国土资源部等六部委，共同确定了全国第一批重点发展小城镇1887个，我省有43个镇进入第一批重点镇名单，其中20个县城，23个一般建制镇。这些重点镇是经过国家严格考核和筛选后确定的，也就是说，只有在经济总量、人口规模、区位条件、发展后劲等方面具备了相当基础才能入选。我省入选的43个重点镇都是县域经济发展的龙头和区域经济发展中心，承担着加快城镇化进程和带动周围农村地区发展的重任，处于统筹城乡发展的最前沿，一定程度上也体现了我省小城镇发展的总体水平。

通过近些年的发展，我省小城镇建设成效是比较明显的，主要体现在以下方面：

1、小城镇基础设施、生产设施和公共设施建设水平有所提高。到2004年末，小城镇道路铺装面积达到11852平方米，自来水普及率达到67.65%，绿化照明、环境卫生、供热等状况进一步改善。生产设施建设总量持续增长，全省累计建成生产设施1752万平方米，在生产生活中发挥了重要作用。公共设施发展迅速，一批科技、教育、文化、卫生等设施相继建成使用，到2004年末，全省累计建成公共设施2621万平方米。同时，一批县城和中心镇的镇容镇貌有所改观，人居环境进一步改善，综合管理水平不断提高。

2、小城镇住宅建设稳步发展。近年来，随着经济的发展和生活条件的不断改善，小城镇住宅建设呈现了快速发展之势。新建住宅中楼房所占比重逐年提高，到2004年底已达49.2%。住宅内部设施日益齐全，功能进一步完善，节能保温型建筑材料开始逐步在村镇住宅建设中得到应用。一批规划合理、形式新颖、基础设施配套齐全、环境清新整洁的住宅小区相继在小城镇建成，居民的住房条件明显改善。

3、规划工作得到重视。随着小城镇建设的快速发展，广大领导者和管理者越来越认识到抓好小城镇规划工作的重要性，绝大部分小城镇已经开始新一轮总体规划的修编和编制。

4、一大批特色镇成为带动区域经济发展的“火车头”。通过各地的积极培育和引导，以43个重点镇为代表的一大批商贸流通型、生产加工型、工矿带动型、旅游服务型等各具特色的小城镇，已经成为农村经济、文化、信息、服务中心和商品集散地。

但是，由于长期以来形成的城乡二元经济结构和“重城轻乡”的思想，小城镇和村屯建设远远落后于城市建设。特别是按照统筹城乡发展、建设社会主义和谐社会的目标要求，差距更大，要做的工作更多，小城镇的规划、建设和管理已经成为整个建设工作中的薄弱环节和制约全面建设小康社会的“瓶颈”。当前，表现出来的突出问题主要有：

一是各级政府对小城镇建设重视不够。存在着市级政府注重市本级建设、县级政府注重县城建设、乡镇政府过分强调经济指标完成而忽视人的生存环境改善的倾向，统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹区域协调发展和以人为本、实现社会和谐发展的思想还没有真正树立，“重经济轻社会公共事业”的状况还相当普遍。扶持小城镇建设发展的政策措施落实不到位，重点扶持资金分散，还没有形成推动小城镇发展的合力。

二是小城镇规划滞后于建设发展。一方面，小城镇的城镇职能和目标定位不够明确，发展方向模糊，发展重点不突出；另一方面，总体规划修编工作步伐缓慢，还不能完全有效地指导和调控小城镇建设，导致建设无序、违规现象比较严重。

三是建设资金紧张，基础设施薄弱，承载经济发展和居民生活的能力低。不仅镇本级财力不足，拿不出资金用于基础设施建设，而且很少能享受到县以上各级政府部门的直接投资。由于建设资金不足，导致基础设施建设欠帐多，承载能力不足，进而也削弱了经济发展引力，制约了小城镇对区域经济辐射和带动作用的发挥。

四是人居环境建设和镇容镇貌管理不到位。主要体现在两个方面：一方面，一些小城镇环境卫生脏、乱、差，道路破损严重，群众出行难；另一方面，规划监管不到位，私搭滥建现象很普遍，严重影晌了城镇建设和发展。

上述问题不容忽视，必须引起各级政府和建设行政主管部门的高度重视，认真研究、积极探索解决问题的有效途径和办法，通过扎实工作逐步改变落后面貌，实现小城镇的更好更快发展。

二、以科学发展观为指导，深入研究小城镇建设和发展问题

党的十六届三中全会明确提出：“坚持统筹兼顾，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。这是全面建设小康社会的科学发展观，也可以说是我国进入现代化建设新阶段的新发展观。其基本内涵包括五个方面：就是民本发展（以人为本）、全面发展、协调发展、可持续发展、统筹发展，概括起来就是实现社会主义社会的和谐发展，建立社会主义和谐社会。

实现城乡统筹发展是科学发展观十分重要的内容。过去我们曾过分强调城市发展，使得城市和乡镇相对隔离，城乡二元结构更加突出，发展差距越来越大。科学发展观的提出，特别是党的十六届四中全会关于建设社会主义和谐社会政治理念的确立，是党的理论、方针、政策和实践上的一次重大变革，使我们迎来了缩小城乡差距，实现城乡经济协调发展的可喜局面，也为我们加快小城镇建设发展提供了难得的历史机遇。我们必须紧紧把握住机遇，用科学发展观指导好小城镇建设实践。在此，我主要谈以下六个问题：

（一）关于发挥小城镇在发展县域经济中的作用问题

发展县域经济，实现县域突破是省委、省政府提出的四大战略之一，也是振兴吉林老工业基地的关键一环。而加强小城镇建设，推进城镇工业化和产业化又是壮大县域经济的重要举措。因此，我省小城镇建设要紧紧围绕繁荣县域经济和改善居民生活这个中心，以县城和重点镇基础设施建设为重点，加大技术、资金和政策扶持力度，改善投资和人居环境，通过科学规划，借助区域调整，整合各类资源，做强做大县城和中心镇。特别是各地要结合实际，合理确定小城镇性质和功能，发挥资源优势，发展特色产业，寻求在一个或几个方面有所突破，不断壮大经济实力，促进和带动县域经济发展。

（二）关于小城镇规划和住宅建设问题

规划是发展的龙头，是建设的蓝图，在科学发展观指导下，规划的调控作用越来越突出。因此，各县（市）要把规划工作纳入重要日程，加快编制和修订县域城镇体系规划，合理确定中心镇和中心村的空间布局。在此指导下，做好乡镇和村两个层次的规划。当前，要特别注意村镇规划与土地利用规划的衔接协调问题，注重保护耕地，注重保护资源和环境，节约使用土地。要加强小城镇规划的实施管理，严格执行法定审批程序和审批制度，强化对规划执行情况的监督检查，推行规划审批公示制、听证制和责任追究制。今年，省里将建立省级规委会和各级政府规划稽察员制度，由省向市州、市州向县（市）派出规划稽察员，指导和监督检查规划执行情况，及时纠正和解决存在的问题。

随着我国能源战略和严格的土地政策的实施，各级建设部门要认真研究村镇住宅建设问题，改变传统意义上的住宅规划、设计、建设理念，把节能节地思想贯穿到农村住宅建设当中，积极推广应用新技术、新材料、新工艺，加快节能省地型住宅建设，实现可持续发展。从2002年开始，我省开始实施“农房康居示范工程”建设，目前全省已建成5万多平方米示范性住宅，效果很好。2003年，我省又设计建造了第一幢免用红砖、完全采用新型节能建筑材料的农村住宅，经科学测试，超过了节能50% 的规定，保温性能明显提高，下步我们将大力推广。

当前，县城的房地产开发也逐步进入快速发展期。在这一时期，我们要十分重视房屋开发与规划控制、资源保护、社会稳定的关系。城市的开发行为应服从于总体规划，而对总体规划明令保护的不可再生资源，如水资源、公共绿地、生态系统、文物古迹等，一律不得以任何理由进行开发利用。同时，要妥善解决开发过程中的拆迁问题，依法保证拆迁双方当事人的合法权益，维护社会稳定。

（三）关于以城带乡、实现城乡统筹发展问题

今年的《政府工作报告》明确提出解决“三农”问题仍然是全部工作的重中之重；并要适应我国经济发展阶段的要求，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，更多地支持农业和农村的发展。

从国外经验看，许多发达国家在工业化中期，都相继采取工业反哺农业、城市反哺农村的政策；从国内情况看，建国50多年来，农业为工业建设和城市发展提供了巨大支持，而相反城乡差距却进一步拉大，农村的基础设施和人居环境始终处于落后状态。对我们建设部门来说，要做的工作很多，而且有一些内容也正是我们的职责所在。一方面，要为农民进城务工创造良好的环境，下大力量抓好进城从事建筑行业劳动的农民工的技能培训、技术指导工作，使他们能顺利获得收入并带回农村，用于生产和生活；另一方面，要统筹规划、建设基础设施，努力改善重点镇发展经济的环境，制定并落实好扶持村庄、集镇建设的政策措施，改善农村居民生产生活条件。此外，在具体工作中，我们建设系统的规划师、建造师、工程师等广大工程技术和管理人员要走下去，积极主动地为村镇建设出谋划策，提供智力支持和技术指导服务，真正帮助解决村镇规划、建设、管理和发展中的实际问题。

（四）关于打造城镇特色和历史文物保护问题

当前，在一些城市，城市景观建设中的同质化问题严重，出现了抄袭趋同、千城一面，个性特色不突出，失去自己城市文脉的现象。这一现象已引起了专家和各地的高度重视。这样的问题在我省小城镇建设也同样存在。城市形象的建设是一项长期任务，城市特色的塑造是一种文化的积淀，需要一个长期的过程，不能急于求成，不可急功近利。塑造城市形象要根植于民族文化和地域文化的土壤，并充分借鉴国内外先进的设计理念，切不可照抄照搬。在城镇规划和建设上，要多听取专家和群众的意见，做到科学民主决策。

城市文物是城市发展的真实见证，记录着历史，无声的阐述着一个城市的人文底蕴。与长江、黄河流域的城镇相比，我省的城镇发展历史较短，遗留下来的历史文物相对来讲也不多，弥足珍贵。应当说，我省一些城镇也都具有很强的地方特色，显示着不同的地方文化，各地在城镇规划建设过程中一定要延续这些特色，在面向现代化的同时，保护和延续好优秀民族文化，使城市的风貌随着岁月的流逝而更具有内涵和底蕴。具体讲，一是依法保护各级政府确定的“文物保护单位”，要划定保护范围和建设控制带，提出控制要求，包括建筑高度、建筑密度、建筑形式、建筑色彩等。文物古迹的修缮要遵循“修旧如旧”，保护历史的原貌和真迹；二是保护代表城市传统风貌的典型地段，保护历史的真实性和完整性，包括建筑物外观和构成整体风貌的街路、古树等；三是对历史文化名城，要尊重历史，审慎发展新型建筑，在建设中，不仅要保护城市中的文物古迹和历史地段，还要保护和延续古城的格局和历史风貌。

（五）关于小城镇基础设施建设问题

近年来，我省城镇基础设施建设总量虽有扩大，运行能力也在不断提高，但小城镇基础设施落后的状况依然没有根本上的改变，道路、给排水、燃气供热、环境卫生等设施不足，制约着生产发展和生活改善。前两年，全国其他一些省份的城市在基础设施建设上，热衷于搞宽马路、大广场、洋草坪等一些看得见、摸得着的项目，而对背街小巷改造、地下管网建设等群众生产生活急需和事关城市长远发展的项目建设投入不足。我们并不是反对修马路、建广场、铺绿地，这些项目建设是城市发展所必需的，但要坚决反对搞脱离实际的“形象工程”、“政绩工程”、劳民伤财的工程。随着振兴吉林老工业基地各项政策措施的落实，我省经济和社会必然要获得更大的发展，这样，城镇基础设施建设规模将会扩大，发展速度将会更快。这就要求我们一定要以科学发展观为指导，统筹基础设施建设，加快城镇道路、给排水、燃气供热、环境卫生等与居民生产生活密切相关的项目建设，多搞一些“雪中送炭”的项目，体现人本思想，实现社会和谐。

（六）关于改善镇容村貌问题

“让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气、有更好的工作和生活环境”，是今年政府工作的一项重要内容，也是我们城乡建设工作的一大核心主题。然而，多年来，随着城市化进程的推进，在城市面貌发生很大的改观的同时，农村的人居环境却成了我们面临的一大难题，“脏、乱、差”的现象严重影响着村镇形象和居民生活。作为我国经济发达地区的江苏省，在经济高速发展的同时，逐步实现了城乡共同繁荣，基本做到了市民农民共享现代文明。他们提出“城管进乡”、区域统筹的新模式，带来了镇容村貌的巨大改观。目前，江苏省大多数建制镇都设置了垃圾中转站，中心镇建设了生活垃圾填埋场，自然村屯也都设置了垃圾箱，并正在研究探索城乡统筹处理垃圾工作，构建辐射乡镇的垃圾清扫、收集、中转体系，实施“村保洁、镇运转、县处理”的收运体系，提高垃圾无害化处理水平。当然，他们是有强大的财力作支撑，具有相当实力的经济基础。但却实实在在地给予我们一定的启发：首先，在指导思想上，要树立市民农民共享城市文明的新观念，以城市的标准建设村镇，以市民的标准培育农民，实现理念上的更新；其次，要加强村镇管理队伍建设，完善管理机构，把城市管理机制延伸到村镇管理当中，使村镇的规划、建设、管理始终处于正常运行状态；第三，要将管理的各项工作寓于丰富多彩的群众活动当中，通过开展义务劳动，开展“大整治、改陋习、树新风”环境整治活动，达到提高居民素质、改善生活环境的目的。

三、以市场化途径解决小城镇基础设施建设资金

在计划经济时期，城市市政公用基础设施项目都由政府投资建设，由政府统包统揽，政府包办一切。市场经济条件下，政府投资市政公用事业的主体地位发生了变化，投资渠道实现了多元化，城市政府应该充分利用市场机制、市场规律和市场化的方法，解决基础设施建设资金问题。

（一）通过经营城市实现基础设施建设的良性发展

经营城市是近年来提出的一种城市建设发展思路，就是把城市中的可经营资源如城市土地、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游等有形资产，以及依附于其上的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形的资产，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场运作，最大限度地盘活存量，引进增量，广泛利用社会资金进行城市建设，以实现城市资源配置的最优化和效益的最大化，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值的新的城市建设管理模式。这种新的城市建设管理模式同样可以在小城镇建设中加以应用。

经营城市，首先有利于政府转变职能，使城市政府能够运用一些经济手段，解决城市建设发展问题，采用以法律法规为基础的经济杠杆管理城市；其次，有利于建立集约经济，使城市经济由粗放经营向集约经营转变；第三，有利于人们重新认识城市资产，开发城市资产，实现城市的自我滚动，自我积累，自我增值和自我发展，使人们的资产观念发生深刻的转变；第四，有利于城市摆脱建设资金的困境，城市政府可依据掌握的可控资源，对城市资产进行运营，开辟城市建设资金的来源。

在经营城市中，首先要把基础设施进行分类，以便对不同类型的基础设施选择不同的经营方式。城镇基础设施按其部门特征可划分为：经营性的、准经营性的和非经营性的。

①经营性的城市基础设施。就是其产品或服务的最终用户在使用产品或服务时需要向设施的经营者缴纳设施使用费(如收费的公路、桥涵、隧道)。这类设施具有商业化特征，政府可以积极吸引民营资本参与建设，既能有效减轻政府支出压力，又可提高城市基础设施的服务效率。

②准经营性的城市基础设施。就是依靠收费不能完全维持其运营的设施(如地铁、煤气等)。这类基础设施的建设政府应适度给予补贴，社会各方及私人企业参与。

③非经营性的城市基础设施。就是属于社会福利型基础设施，政府无偿提供给公众的产品或服务(如城市绿地、城市道路等)。这类设施应以政府投入为主，其管理、维护可以采取市场化运作(如道路保洁的招标)。

(二)城镇基础设施建设的投融资方式

按照社会资金参与的程度，目前国际上比较有代表性的方案有四类：

一是政府投资，政府经营。这种形式主要用于无回报的公益性项目。

二是政府投资，企业经营。对投资量很大，按正常经营状况投资回报期很长或无法完全回收投资的基础设施建设项目，只能由政府投资建设，建成后在适当的时候或者用资产经营盘活存量的办法交给企业经营(出卖所有权、出卖经营权、租赁)，或者以管理合同和承包的形式交给企业经营。

三是企业投资、企业经营（包括私人投资、私人经营）。对具有收费机制，并能取得理想利润的项目，企业投资并经营是一个理想方案。

四是社区提供。一部分规模较小的基础设施可由社区自助提供。特别是城市基础设施服务网络尚未覆盖到的城郊居民点。项目的资金来源于直接受益者，决策和管理也由社区的成员决定。

1、经营性和准经营性的基础设施经营方式

这类基础设施能够以收费弥补成本或是弥补部分成本，其建设投融资方式可以选择政府部分投资或补贴、企业经营或企业投资、企业经营的投融资方式，经营方式主要有以下几种：

BOT方式（建设—经营—转让）：政府将某项基础设施项目交商业公司或私人公司进行投资建设和经营，后者经过一定的特许期限收回成本并获得利润，然后无偿地将该设施移交给政府。BOT方式适用于发电站、高速公路和其他有投资回报的大型基础设施项目。我国第一个市政设施BOT项目是成都市自来水六厂的四期40万吨净水厂及输水管项目早在2002年初就投入运行了。另外，2001年，按照城市经营的理念，成都市又提出了整合土地资源，将东湖市政公园与周边区域进行捆绑式开发的构想，即将东湖公园建设作为周边房地产开发项目的必要条件。按“BOT”模式，由华润集团出资按城市规划要求修建东湖市政公园。投资商在确保不收门票的前提下经营管理10年，10年后无偿交由政府部门管理。这是西部地区首次采用BOT模式建造的市政公园，并于2003年7月举行了奠基仪式。

TOT方式(转让—经营—转让)：是指由外商投资者购买基础设施项目(如道路和水厂等)的产权和特许经营权，在特定时间，投资者拥有该项资产的经营权，通过该项资产运作产生的现金流量回收全部投资和合理回报后，再将该项资产的经营权无偿交给原产权所有人。TOT融资方式适用于道路、水厂、电厂等项目的建设。

LBO方式（租赁—建设—经营）：政府与私人企业签订长期的租赁协议，由私人租赁业已存在的基础设施，向政府交纳一定的租赁费用，并在已有的设施的基础上凭自己的资金融资能力对基础设施进行扩建，并负责其运营和维护，获得商业利润。

BTO方式（建设—转让—经营）：政府与私人企业签定协议，由私人企业负责基础设施的融资和建设，完工后将设施转让给政府。然后，政府把该项设施租赁给该私人企业，由其负责基础设施运营，获取商业利润。

BBO方式（购买—建设—经营）：政府将原有的公共基础设施出售给企业，由私人企业负责对该基础设施的改、扩建，并拥有永久经营权。

BOO方式（建设—拥有—经营）：私人企业负责公共基础设施的融资、建设，并拥有该项设施，对其进行永久性经营。

2、非经营性城市基础设施的经营方式

这类项目是政府无偿提供给社会的，只能是政府投入，研究的是对政府财政投资的管理形式。在运作上侧重资金使用效率、资金管理和项目实施的有效性。运作方式有三种：

项目包干制：主要特点是建设者、使用者为一体。具体做法是由包干单位成立机构，进行可行性研究，然后上报政府，投资者是政府，对项目进行审查，与包干单位签约，包死投资，节约自留，超额自补，用资金拨付进行控制，建成后资产是政府的。包干制的缺点是由于建材浮动大等市场因素，一旦超支，包干机构若负担不起，政府仍要负担超支部分。但是，包干制打破了原来市级建设财力资金的使用和管理由政府大包大揽的格局，有利于调动建设单位节约资金的积极性。它主要适用于投资周期较短的中、小型纯公益性项目。

代建制：特点是代建机构对投资者负责就是对政府负责，采用双重市场选择，两次招标，先招投资公司，投资公司负责打理这一项目，投资公司获得项目后进行新的项目操作，包括设计、施工、招标。这种方式使用者和建设者分离，能使政府从繁琐的业务管理中解放出来。代建制一般适用于文化、教育、卫生、科研、党政机关、政法和社会团体等公益性项目。政府投资公益项目实行代建制的实质是对这类项目实行市场化、专业化的管理，由政府投资管理部门按照市场竞争原则择优选择代建单位。代建单位依据政府投资管理部门审定的建设内容、建设规模、建设标准和投资额，遵循国家规定的建设程序进行项目建设。代建单位直接对政府承担按质、按量、按期完成建设项目和控制投资的责任，与项目建成后的使用单位没有直接经济利益关系。

这种经营方式在我国已经使用，成都市已经在很多的政府项目建设中采用这种方式，并取得了明显的效果。如成都市社科院工程，被当在百姓称为“交钥匙工程’’以及成都市东大街改造工程，都是采取这种方式进行的。

项目采购制：这种方式源于美国，用于军费开支。政府项目采购制，可采用双重采购方式，其操作路径是：项目的未来使用单位提出项目设想和使用要求—政府实行项目方案采购—政府确定具体方案并公示项目—组织项目订单采购—同中标单位签约和办理相关手续—由中标单位组织实施—项目竣工，项目投资方、建设方、使用方联合验收,办理交接手续——项目结算——项目资产进入政府专门帐户。这种方式主要适用于复杂程度高的工程。

以上三种方式从资金使用效率、资金管理和项目实施有效性来看，包干制度较差，代建制次之，项目采购制较佳。因此，今后高效低耗财政投资机制的主要形式是代建制和项目采购制，这是财政投资方式优化的方向。

3、积极利用国家开发银行等国内银行贷款进行基础设施建设

3月25日，国家开发银行与我省签署了600亿元的政策性贷款协议，支持我省的能源、交通、汽车、水利、城市公共设施等基础设施、基础产业建设，其中包括用于小城镇基础设施建设。所以，我们一定要抓住机遇，充分利用自身优势和外部的有利条件，搞好项目梳理，积极争取开行贷款，解决好建设资金不足的问题。

利用这个机会我就讲这些。希望各级建设行政主管部门要高度重视村镇建设，积极探索新的历史时期村镇建设的新思路、新方法，指导好村镇建设。每一个小城镇也要抓住机遇，乘势而上，结合本地实际，加快建设发展步伐，通过我们上下的共同努力，不断开创我省村镇规划建设管理工作的新局面。

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